A közbeszerzések körében Magyarországon a korrupció az általános norma, ráadásul 2010 és 2012 között egyre inkább jellemező, hogy a tenderekben egymással szorosabb kapcsolatban lévő, korrupciós gyakorlatot folytató intézmények és cégek jelennek meg. Fazekas Mihály és Tóth István János az MKE (Magyar Közgazdaságtudományi Egyesület) éves konferenciáján prezentálták a hazai korrupciós veszélyek növekedését és a közbeszerzések hálózatát vizsgáló kutatásukat. Újszerű megközelítést és egy „objektív” mérőszámot ajánlanak a korrupciós veszélyek vizsgálatára. Kutatásuk szerint az állam foglyul ejtésére növekvő esély van.

A cikk Fazekas Mihály és Tóth István János: „In respectable society: on how elite configuration influences patterns of state capture in Hungary” c. az MKE éves konferenciáján (Budapest, 2014. december 19.) tartott előadás alapján íródott.

Azt, hogy egy ország gazdasági és politikai élete hogyan működik, esetleg hogyan tér el a liberális demokráciák piacgazdaságában normálisnak tekintett működéstől több tényező által lehet vizsgálni. Például az úgynevezett „átmeneti gazdaságok”[1] (transition economy) egyik gyakori jellemzője a korrupció jelenléte a közbeszerzésekben. Ennek is legalább két estét különböztethetjük meg: az egyik a gyakori korrupció, míg egy még ennél is súlyosabb eset, a state-capture, azaz „az állam foglyul ejtésének” esete. A state-capture a szakirodalom kifejezése arra a jelenségre, amikor a korrupció intézményesül, „a” domináns normává válik és így az állam a közérdek helyett érdekcsoportok kiszolgálója lesz.

Az alábbi ábrán a szaggatott nyilak “tisztán”, míg a telítettek korrupcióval elnyert tendereket jelölnek. Ahogy az a 2. ábrán látszik folyhat új korrupciós gyakorlat, hogy az nem vezet az állam foglyul ejtéséhez (ha nem dominál a korrupció, mint norma) és az is megeshet, hogy egyes részei az intézményrendszernek “fertőzöttek”, mások “tiszták” maradnak (3. ábra). A foglyul ejtés estében azonban a korrupció domináns, mindent átszövő normává válik.

Ha azt a kérdést tesszük fel, hogy Magyarországon ma milyen szintű a korrupció – azaz a hírekből folyamatosan visszaköszönő kormányzati és bizonyos vállalati körök közötti kapcsolat mennyire meghatározó, esetleg már a foglyul ejtette állam korát éljük-e újra – akkor rögtön el is jutunk a korrupció mérésnek módszertani kérdéséhez. A korrupció mérésére ugyanis többféle módszer is létezik, például az egyik leggyakoribb a korrupció megítélésének, érzésének – tehát a közvélekedésnek – a felmérése. Ilyen felméréseket csinál például a Transparency International. Az általában évente kiadott CPI (Corruption Perception Index) jelentés, azaz a Korrupció Érzékelési Index szakértők és üzletemberek megkérdezésével alakít ki az egyes országokra, régiókra vonatkozó mérőszámokat.

Ezek a mérések, habár nagyon fontosak és kifejezetten informatív képet adnak arról, hogy hogyan élik meg az emberek a korrupciót, torzítottak. Például annak köszönhetően, hogy a korrupció értelmezése maga is kultúra függő lehet. De befolyásolhatja a válaszadást az is, hogy a sajtó mennyire foglalkozik a korrupció témájával. Ezért is dolgozott ki Fazekas Mihály és Tóth István János egy olyan mérőszámot, mely egy „objektívebb” korrupciót próbál mérni, koncepciójukat a közelmúltban ismerték el. A CRI (Corruption Risk Index) index, ami a politikai-gazdasági intézményrendszert leíró mutató, alapgondolata, hogy a megtörtént korrupció helyett – ami gyakran rejtve marad – azt mérjük, hogy mekkora kockázata van egy-egy közbeszerzés esetében a korrupciós gyakorlatnak. A CRI 13 tényező alapján sorolja be az egyes tendereket, például az alapján, hogy mennyire rövid időt ad a kiíró a pályázat benyújtására vagy, hogy nyitott-e a tender. Tehát nem a gyakorlati korrupciót méri, hanem annak kockázatát. Ennek az előnye, hogy megkerüljük a torzítottság és az információ hiány problémáját, ráadásul mikro – tranzakciós – szinten tudjuk vizsgálni a közbeszerzési szerkezetet.

Azzal, hogy létrehoznak egy ilyen mutatót, a kutatók elérik azt is, hogy objektív alapon tudnak összehasonlítani különböző országokat vagy éppen időszakokat. Ezzel megalapozzák, hogy megválaszolják az alapvető kérdést – azaz, hogy objektíven tudják mérni milyen szintű a magyarországi korrupció, sőt lehetőséget teremtenek arra is, hogy ennek változását vizsgálják.

Kutatásukban Tóth István János és Fazekas Mihály a CRI alapján megvizsgálják, hogyan néz ki a magyar közbeszerzési hálózat, hogy ez változott-e az elmúlt pár évben és, hogy megtalálhatjuk-e a foglyul ejtett államra utaló jeleket. Két periódust hasonlítanak össze vizsgálatukban, az egyik a 2009 és 2010 május közötti időszak, míg a második 2011 június és 2012 közötti, az elképzelés, hogy a kormányzó elit megváltozásával, azaz a kormányváltással, megváltozhatnak a közbeszerzési hálózat jellemzői is. Hálózatokat vizsgálnak, mely hálózatokban a kiírók és a pályázatot elnyerők szerepelnek, közöttük pedig a nyertes tenderek jelentik a kapcsolatokat. A hálózatos elemzés új lehetőségeket ad a kutatók kezébe, nem elég, hogy a korrupciós kockázat szintjét tudják vizsgálni, de a korrupciós gyakorlatot folytató szereplők központiságát is vizsgálhatják. Ez a normaterjedés és a centralizáltság szempontjából jelentős – hiszen ha egy korrupt intézmény központi szerepben van, akkor feltételezhetjük, hogy normákra ható szerepe van. De ebből fény derülhet arra is, hogyha bizonyos lokális korrupt körök alakultak ki – azaz egy-egy cégcsoport összejátszik egy-egy intézménnyel. Fény derülhet a foglyul ejtett államra utaló bizonyos tényekre is, például ha azt látjuk, hogy ahelyett, hogy lokálisan korrupt körök lennének, de ezek között kevés a kapcsolat és így a korrupció egy jelenlévő, de nem „a” domináns viselkedésforma, akkor joggal gondolhatjuk azt, hogy érdekkörök, oligarchák uralják az államot.

Az eredményekből kiderül, hogy hazánkban jelentős a közbeszerzések korrupciós rizikója. A kutatók több, mint 15 ezer tendert dolgoztak fel a magyar közbeszerzési adatbázisból, adatbányászati eszközökkel. Ezeket az adatokat vizsgálva jutottak arra, hogy 2009-2010-ben körülbelül a szereplők 57%-a, míg 2011-2012-ben kicsit több, mint 62%-a esik CRI pontszámuk alapján a részben- vagy teljesen “foglyul ejtett” kategóriába. A két időszak között változott a már említett központiság is, habár mindkét időszakban a teljesen foglyul ejtett intézmények töltik be a leginkább központi szerepet a hálózatokban, ennek a központiságnak az értéke 2011-2012-re számottevően nőtt, és jelentősen megnőtt a részben foglyul ejtett intézmények központisága is. (A központiságot ebben az esetben a közelség centralitással vizsgálták a kutatók, ez a mérőszám azt mutatja meg, hogy mennyi köztes szereplő kell ahhoz, hogy az adott szereplő elérjen minden más szereplőt.) Ennek értelmezése, hogy a korrupt intézmények „közelebb” kerültek mindenki máshoz, azaz nagyobb eséllyel kötnek szerződéseket a hálózat összes szereplőjével.

De akkor most egy foglyul ejtett államban élünk? Ahogy a szerzők leírják: az eredményekből az látszik, hogy a korrupció rizikója a teljes közbeszerzési gyakorlatban mindkét időszakban magas és habár változik, ezt nem drasztikus mértékben teszi. A hálózati megközelítés azonban bővíti a látókörünket azzal a két időszak között megfigyelhető változással, hogy amíg az első időszakban egy-egy szereplő központisága csökkentette annak az esélyét, hogy nagy kockázatú tenderekkel dolgozzon (magas CRI érték) addig a második időszakban pont, hogy a leginkább központi szereplőkhöz kötődtek a korrupció gyanús tenderek. Ez pedig jó mutatója lehet az állam foglyul ejtésének, hiszen ez azt jelentheti, hogy a központi szereplők, akikhez “könnyű eljutni” / kapcsolódni normája a korrupció.

Tehát az állam foglyul ejtésére jelentős esély van. Baljós gondolatok ezek, és egy olyan rendszert festenek le, amely azóta csak még inkább a centralizáció irányába tart, és ha hihetünk a sajtónak, akkor a korábbi gyakorlatok sem az új normát építeni kívánó irányba változtak. Érdekes lenne látni, hogy a 2013-2014-es időszakban milyen irányba változtak a normák és kockázati mutatók. Hasonlóan fontos lehet még annak a vizsgálata, hogy milyen norma / viselkedés terjedés játszódik le a szereplők között. Az adatok hálózatos formája és a több időpontról rendelkezésre álló adatok választ adhatnak a továbbiakban például arra a kérdésre is, hogy átveszik-e a rossz viselkedési formát a szereplők, vagy, hogy egy példamutató intézmény tud-e változást hozni. Csak remélhetjük, hogy erre még van esély.

Az előadás prezentációja itt elérhető. A kutatás a Corruption Research Center Budapest tanulmányai között elérhető.

A borítón látható kép a Wikimedia Commons-ból származik, szabadon felhasználható. Itt elérhető.

[1] A kifejezés a központi tervgazdaságból a piacgazdaságba való átmenet időszakának gazdaságára vonatkozik.
[2] Elérhető: http://www.crcb.eu/wp-content/uploads/2014/04/Fazekas_Toth_MPSA_140403_1111.pdf.

• állam
• államigazgatás
• átmeneti gazdaság
• foglyul ejtett állam
• korrupció
• mke